新质生产力助力城市地面公交运营发展的策略分析

　　摘要: 地面公交依然是城市居民出行的主要方式之一，具有经济和绿色的特点，然而随着出行方式的多元化，地面公交的经营出现了一定问题。在对地面公交运营现存的冲突关系、影响因素分析中发现，城市地面公交运营存在着公益性与营利性冲突、服务成本与服务质量的冲突以及竞争冲突，困境影响因素包括乘客结构、服务质量、运营管理等因素，因此以新质生产力发展角度，提出了促进服务管理、降本提质和数字监管等助力策略。

　　关键词：地面公交;运营现状;新质生产力;发展策略

　　0引 言

　　城市地面公交作为传统的公交方式，具有社会经济成本低、运输效率高的特点，且相对于私家车而言，运客量大、人均排放少，具有明显的绿色交通特征。除了经济、效率和绿色优势，地面公交还具有很强的公益性，是城市文明程度和服务水平的重要体现。这些特点表明，未来社会经济发展过程中，地面公交仍然需要扮演城市交通的重要角色，不可或缺。但近年来，地面公交停运风波时有发生[1]。2023年2月，商丘公交停运事件中，公交公司发布公告，认为受经济原因影响无法继续经营。同年7月，河北保定也出现公交停运情况，公交线路大幅度缩减。表面来看，这些停运风波属于孤立事件，但从城市公交的总体发展趋势来看，全国城市地面公交的增长速度乏力，明显低于轨道交通与其他交通方式的增长速度，成为城市交通管理的新问题。

　　1城市地面公交运营存在的冲突关系

　　目前关于城市地面公交运营困境问题的研究文献很少，国内知网近3年关于地面公交的期刊文章只有23篇，这些研究中对地面公交运营困境的探索分析鲜有涉及。事物发展的瓶颈和困境形成于其背后矛盾和冲突的逻辑，城市地面公交具有悠久的历史，从发展脉络和演变路径来看，其运营困境的背后必然存在矛盾冲突。这些矛盾和冲突的逻辑可以从三个维度进行分析。

　　1.1营利性与公益性冲突

　　城市公交服务是城市基本公共设施的重要部分，为城市居民的日常出行提供基本服务，是保障城市居民日常生活的基本形式，也是保证城市正常运转的重要服务之一。公交服务的重要角色和基本服务属性决定了该项服务必须具有公益性，要保证市民以低廉的价格享受便利的交通服务。以杭州市2024年为例，城镇居民可支配收入为83356元，消费支出56878元，假设出行方式为地面公交，按每天乘坐公交车5次计算，每次2元，每月出行应付支出300元，公交优惠后实际支出180元，全年2160元，占消费总支出的3.8%，占可支配收入的2.6%。数据说明，杭州地面公交具有很明显的公益性质，价格低廉，受众普遍。

　　提供地面交通服务的公交公司作为企业，和其他实体企业一样必须按照市场规律运营，无论是其所需支付的员工工资和物料成本，以及行政管理发生的日常支出，都是通过市场交易完成的，受市场价格的约束。要维持良好的运营，也必须像其他企业一样，具有营利性，唯有如此，才能持续经营。营利性需要按市场价格收费，而公益性需要在不降低服务水平的前提下，按照远低于市场价格的水平收费，因而，在逻辑上二者必然是冲突的，使两种力量维持平衡的关键是财政扶持，由政府的财政支出来弥补实际票价和市场价格的差异，保证公交系统良好运转。

　　1.2服务成本与服务质量冲突

　　地面公交其替代品众多，因此，要吸引更多乘客，必须考虑其服务质量。消费者对公交服务质量的感知可以分为两个指标维度。从客观指标维度来看，公交服务的质量包括便利性、准时性、安全性、环境卫生等指标。从主观指标维度来看，包括服务态度、人性化程度等方面。无论是客观指标维度和主观指标维度，其服务质量的提升必然需要增加服务成本。所有服务质量的提升都意味着大量的资金投入才能实现。

　　显然，对任何企业来说，成本和质量永远不可能达到极致，只能达到一个均衡状态。城市地面公交的主要资金来源有两项，一项是票价收入，另一项是财政补贴，二者都是有限资金，换言之，既不可能高收费，也不可能无限补贴。地面公交企业的公益性和收入的特殊性使其服务成本和服务质量的冲突更加明显。

　　1.3竞争冲突

　　随着社会经济和科技的发展，人们的出行方式选项越来越多元化和复杂化，城市地面公交的竞争对手也越来越多。这些竞争性的出行方式包括其他公共交通、私人交通和准公共交通。其他公共交通主要指地铁，私人交通主要包括私家车、电动自行车，准公共交通主要指具备公交的普遍性和公共性，但费用按市场价格收取的交通方式，主要包括出租车、各类快车、顺风车等网约车和共享单车等。地面公交是各种城市交通方式中最重要的且占比最大的交通方式，但如今这一交通方式在城市交通方式中所占的比例却逐年下降。根据近年来全国大中城市的数据计算的交通载客量占比，原始数据来源于交通部公开数据。

　　表1：全国城市客运量变化趋势(单位：万人次)

	2019	2020	2021	2022	2023	2024
总量	1279.17	871.92	993.84	755.11	1010.00	1067.97
公交	691.76	442.36	489.16	353.37	380.50	386.70
轨道	238.78	175.90	237.27	193.09	293.89	322.09
出租	347.89	253.27	266.90	208.20	334.78	358.41
轮渡	0.73	0.39	0.51	0.45	0.83	0.77

　　表2：不同交通方式载客量占总量的比例

	2019	2020	2021	2022	2023	2024
总量	100%	100%	100%	100%	100%	100%
公交	54%	51%	49%	47%	38%	36%
轨道	19%	20%	24%	26%	29%	30%
出租	27%	29%	27%	27%	33%	34%
轮渡	0%	0%	0%	0%	0%	0%

　　表1和表2的数据说明，地面公交仍然是各类城市交通方式中占比最大的交通方式，对城市居民交通出行至关重要。然而，从表2的数据来看，公交载客量在总量中的占比是逐年下降的，已经从2019年的54%下降至2024年的36%，下降趋势非常明显。比较而言，地铁出行占比却呈现不断上升的趋势，由2019年的19%上升到2024年的30%。未来，随着地铁在更多城市开通，这一趋势的变化将更为显著。

　　目前对于私人交通工具出行并无公开的统计数据，但可预见，随着中国城市居民可支配收入的增长，私家车将更为普及，电动自行车则由于灵活方便且、停车便宜也成为城镇居民出行的重要交通方式，共享单车等其他出行方式则成为城市公交出行的有益补充。

　　从出行便利性和多元化的角度来看，城市公交以外的出行方式各有优缺点，而从效率和绿色的视角来看，私人出行和准公交出行经济效率低，在公共空间资源非常紧张的大中城市占用了更多的资源。相比较而言，公交高效绿色，更节约城市空间资源，价格更低廉，但私人出行等其他出行方式具有更好的舒适性。可见，乘客出行方式的多元化选择最终形成地面公交和其他交通方式之间的竞争冲突。

　　根据上述分析，提出了公交运营的冲突逻辑，详见下图(图1)。

　　2城市地面公交运营困境的影响因素

　　地面公交运营存在天然的冲突关系，而这些冲突关系无法平衡时就会出现运营困境。导致运营困境的因素很多，主要因素概括如下。

　　2.1乘客结构

　　乘客结构的构成与变化是影响客流量从而形成公交运营困境的重要因素。乘客是城市地面公交服务的消费者，客流量的大小决定了城市地面公交服务的销售额。当客流量足够大时，虽然票价低廉，从经济效率的角度而言，人均收费低但载客量大，依然可以覆盖运营成本，实现经营的可持续性。城镇化过程中，地面公交扮演城市居民出行的唯一方式时，乘客结构就是城市人口结构。当出行方式多元化趋势逐渐出现并愈演愈烈时，乘客分流的局面就形成了。不同乘客群体对出行方式的要求不同，如普通工薪阶层通常需要面对较为严格的打卡上班时限，必须选择时效性较强的交通工具，因而地铁出行是首选;注重灵活性和舒适性的经营者和自由职业者会选择私家车出行;年轻人是选择网约车等出行方式的主力。目前，选择公交出行的乘客画像是不在意时间准确性、对舒适性要求不高、空闲时间较多可用更多时间等车、对灵活性不敏感的群体。

　　2.2服务质量

　　质量是产品和服务生存的生命线。关于公交服务质量的研究很多，周雨阳等(2024)[3]对国内外公交服务质量的文献进行了综合研究，将公交服务质量评价总结为司乘人员、载运工具、资源设施和社会经济四个角度，共44个评价指标;笔者(2013)[4]在对杭州公交服务质量评测中从便利性、安全性、员工敬业和车内环境四个维度中取12个关键指标测量。这些指标说明乘客对公交服务质量的预期和评价的范围非常广泛，并且对于服务质量评价的很多指标属于主观感受，不同乘客群体之间存在明显差异。服务质量评价的差异对乘客出行选择有显著影响，在预算和其他资源约束的情况下，公交服务质量的改善应有所侧重，按照目标乘客进行优先排序以吸引更多乘客。

　　2.3运营管理

　　管理水平运与企业运营密切相关，对于地面公交而言，线路规划与成本控制是运营管理的核心主题。线路规划是否科学合理可以有不同视角判断。从公交服务提供者的角度判断，合理的线路规划需要符合投入资源少并且客流量大的特征;从乘客的角度判断，合理的线路规划需要符合便利性和舒适性的特征，两种不同视角的评判标准具有明显的冲突，解决矛盾的关键在于如何在两种不同的诉求中进行平衡与取舍。同时，由于社会生活节奏越来越快，乘客对时效性的要求也不断提高，从而公交对线路规划提出了更高的要求，也影响客流量，影响运营成本。成本控制不当，超出收益过多，企业经营就会陷入困境。对地面公交而言，有些成本支出项目是刚性的且与服务质量相关，这部分支出项目节省的空间很小，比如设备的投入与维护、司机的工资等刚性支出。此时，财政预算对公交企业的补贴非常必要，而受制于财政资金的预算约束，确保补贴金额的科学合理也非常重要。

　　3城市地面公交困境的助力策略

　　根据城市地面公交主要影响因素的作用机制，从新质生产力角度入手，可考虑以下维度探索运营困境的助力策略。

　　3.1优化服务管理策略

　　优化服务管理的本质是对乘客进行管理，其核心理念是增加地面公交服务的客流量。提高服务质量是吸引客流量的首要策略，考虑到服务质量的多面性和复杂性，以及资金投入的有限性，必须对服务质量进行合理分类并进行优先排序，并根据潜在目标乘客群体的偏好赋予合理的权重，综合考虑服务质量提高的重点指标，增加对乘客的吸引力。线路规划的优化与服务创新是增加客流量的重要策略。以杭州为例，公交适老化改造、敬老爱老专线、开通通学公交线路等作为民生实事，加快适老化服务提升，推进敬老爱老、儿童友好服务专线设立，采用低地板、低入口设计公交车辆，吸引目标客户群;同时，以便捷化为导向，推广“公交出行区域单元治理方式”，强化专项服务能力，优化定制客运线路，主要优化地铁接驳、社区通勤、医院专线等城市微公交线路，实现全省重点城市枢纽和重点医院定制客运全覆盖，进一步提升公交运营效率。

　　3.2促进降本提质策略

　　有力促进城市地面公交的降本增效提质，以“降本、增效、优质”为导向，以数字化应用为支撑，增强公交线路智慧调度能力，促进运营降本与服务提升双赢。首先，贯彻绿色低碳发展要求，推进城市公交绿色低碳创新发展，新增更新新能源公交车，提升主城区新能源公交占比，持续推进落实国务院“两新”政策落实，加快公交车辆新能源化。以浙江为例，截至2024年12月底，城市公交车新能源比例达92%。同时，强化自我管理也是降低企业运营成本的重要手段，可将成本支出项目分类，列出人员工资和设备投入等生产性支出项目以及行政管理和日常支出等非生产性项目，对于两类项目分类管理，制定不同的管理措施和政策，如生产性项目可以严格按照市场价格测算，按标准流程管理从而达到成本控制目标;对非标准化支出项目，可以在流程再造的基础上，进行工作分析，优化工作岗位，实现工作职责的标准化和规范化，避免重复工作和冗余流程，达到降本增效的目的。

　　3.3强化数字监管策略

　　数字监管重在深度重塑城市公交的核心流程，实际是由政府引导、企业主导、科技企业深度参与的行业变革。数据驱动的监管平台精助力安全监管、行业执法监管，提升以用户为中心的服务与反馈效率，强化安全与服务质量体验。以杭州为例，2025年全国首个公交大模型在杭州上线，首次解决“下客客流”的数据盲点问题，实现完整OD数据采集，通过分析驾驶数据生成司机安全画像，进行主动干预，形成数字监管基石，核心在于打破信息孤岛，加强部门联动，深化与公安、文旅等部门的数字协同，以数据对接，帮助执法行动从被动、粗放变为主动、精准，联合布控执法等方式，提高综合执法成效。通过精准的运营调度与安全监管，让出行更高效、更安全，促进公交总体效率提升与满意度的不断上升。

　　参考文献：

　　[1] 孔翠芳, 鲍家伟. 公交停运屡现 折射地方“三保”压力 宜多方发力破解城市公交运营困境[J]. 中国经贸导刊, 2023 (04): 86-88.

　　[2] 王娟等. 公交发展的困境与突围：现状问题洞察与策略探讨[J]. 人民公交, 2025.01:21-29.

　　[3] 周雨阳等. 地面公交运营效率与服务质量评价综述[J]. 交通运输工程与信息学报, 2024.02: 1-20.

　　[4] 姜英来. 城市公交服务质量的维度与测量评价—以杭州为例[J]. 上海商学院学报, 2013.02: 70-74.

　　作者信息：姜英来(1975-)，女，辽宁丹东人，浙江交通职业技术学院教授，管理学博士，主要研究方向：人力资源管理、组织核心竞争力分析。