长沙县城市公交运营补贴机制案例分析

　　摘要：长沙县对城市公交运营实施财政补贴，是在科学测算运营成本和收入的基础上，得出单公里补贴值，并以此为单价，向公交企业购买服务，购买服务费用即为补贴金额。该做法可显著降低政府财政补贴压力，在当前经济形势下有较强推广价值。

　　关键词：城市公交，成本规制，运营补贴

　　长沙县是湖南省省会长沙市的近郊县，总面积约1756平方公里。长沙县连续多年进入“全国综合实力百强市县榜单”[1]前五，2025年地区生产总值达2336亿元。2022年以前，长沙县对城市公交运营采取“延时延线补贴机制”，即对超过规定时间与地域范围以外运营的公交线路按运营里程进行补贴。该做法和交通部等9部委印发的《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》[2]中“建立并实施城市公共汽电车企业运营成本核算和补贴补偿制度”的要求不符。长沙县迅速启动城市公交改革，并于2024年10月印发《长沙县城市公交补贴资金管理办法》，推动长沙县城市公交运营补贴机制与上级要求对齐。新补贴机制实施一年多来，取得了较好成效。本文在阐述长沙县公交运营补贴机制主要内容之后，选取国内两个有代表性城市的公交补贴方式进行对比，分析长沙县公交运营补贴机制优劣利弊，并对长沙县公交行业发展提出下一步发展思路。

　　1 长沙县城市公交运营补贴的做法

　　1.1 按“下达-上报-下达”程序确定运营计划

　　长沙县城市公交年度运营计划，按如下程序发布实施。第一步，县级交通部门根据经济发展趋势、公交线路收入现状、老百姓出行需求变化等因素商县财政主管部门综合确定全县城市公交年度运营总里程上限值，并下达给公交企业。第二步，公交企业根据县级交通部门下达的年度运营里程指标，结合当前各条公交线路的发班频次、收支情况以及12345市民热线、网上留言等渠道收集的群众诉求等因素，制定每条线路的年度运营调度计划，含运营趟次、运营里程、票款收入等核心计划数据，并报县级交通部门审定。第三步，县级交通部门组织年度运营计划审核工作，重点关注计划表中年度运营趟次、运营里程较上一年度上调或下降10%以上的线路。对于运营趟次与里程上调的线路，主要考察其必要性，新增运营趟次后是否有利于创收;对于运营趟次与里程下降的线路，主要考察其可行性，减少运营趟次后是否可满足百姓出行基本需求。在经过几轮修订完善后，年度运营计划在年初正式发布实施。需要说明的是，发布实施的运营计划并非一成不变。当有新的居民小区、商场、医院等投入使用时，公交企业可依程序优化运营调度，但全年全县总运营里程须控制在交通部门下达的上限值以内。

　　1.2 按“成本规制”方式确定补贴标准

　　参照《城市公共汽电车企业运营成本测算规范》，结合长沙县实际情况，县级交通部门组织第三方专业机构核算得出城市公交单公里运营成本、单公里运营收入，进而得出单公里运营补贴值。该补贴标准每2年核算一次，核算思路为： 假设年度运营里程为K公里。 测算人力成本：根据统计得出的公交车平均驾驶速度v公里/小时、驾驶员年度工作时长t小时以及驾驶员占总员工数比例p%，得出公司总人数n=K/(v·t·p%)。取公开发布的上年度湖南省城镇私营单位就业人员平均工资(含薪酬、福利、绩效等)A元/年，测算出全年人力成本C1=A·K/(v·t·p%)元。 测算车辆及相关费用：根据统计得出的公交车年均运营里程L公里、年均折旧D元/台年、年均保险I元/台年、安全费用S元/台年、其他直接运营费R元/台年以及每公里能耗费用E元/公里、每公里维修费用(含轮胎更换)M元/公里，得出车辆及相关费用C2=【K/L·(D+I+S+R)+K·(E+M)】元。 根据统计得出的管理费用与财务费用取值r%，计算得出单公里运营成本c=【(C1+C2)·(1+r%)/K】元/公里。不难看出，单公里运营成本与假设运营里程K无关。 根据统计得出的单公里票价收入f元/公里，得出单公里补贴标准a=(c-f)元/公里。以审计的全年实际运营里程，乘以单公里补贴标准，得出公交企业全年补贴总金额。 1.3 按“市场运作”模式激励降本增效

　　公交企业积极发挥市场抓手功能，充分调动主观能动性，降本增效工作主要体现在三个方面：首先，以客流为导向组织公交车发班调度，多客多跑增收入、少客少跑降成本;其次，强化企业内部管理，精简管理岗位，开展强有力的安全生产与节能考核，最大限度降低人工成本和管理费用;再次，充分利用非高峰时段闲暇车辆、站场等资源，开展定制公交与设施出租等服务，多渠道创收。

　　2 其他城市的公交运营补贴对比

　　2.1 青岛。2021年12月，青岛市交通与财政部门联合印发《政府购买城市公交服务实施方案》，明确了2021-2025共5个年度城市公交运营里程规模、车辆规模和购买公交服务预算上限值;制定发布《青岛公交运营成本规制办法》(简称《青岛成本规制办法》)，明确市交通与财政部门于次年 4 月底前组织第三方专业机构对上年度公交企业运营成本进行审计与核定。购买公交服务实发费用在总量控制的前提下,按照《青岛成本规制办法》核定。若按《青岛成本规制办法》的核算费用超出基于预算的服务费用上限值,则购买公交服务核定费用为上限值;若核算费用低于上限值,则提取差额部分的一定比例金额，奖励公交企业降本增效。

　　2.2 长沙。2023年1月，长沙市交通与财政部门联合印发《长沙市主城区公交运营成本规制管理暂行办法》，明确了公交企业生产经营活动中产生的包括人员工资、车辆能耗、折旧、维修、轮胎消耗、保险、事故损失等经营性成本费用项目以及包括票价收入、资产资源收入等经营性收入项目的规制方法、取值标准与范围，规制补贴等于规制成本减规制收入。一个自然年度生产经营结束后，由市交通部门委托第三方专业机构对公交企业的实际年度规制进行认定，并根据认定结果予以补贴。

　　3 长沙县城市公交运营补贴机制优劣分析

　　3.1 优点。首先，年度运营计划的编制相对灵活，可以根据政府财力、社会需求等影响因素分年控制总量、局部适时调整;进而年度补贴总规模可提前规划、整体可控。其次，通过向民营公交企业购买运营服务的方式，可有效规避国有企业机构臃肿、人浮于事的弊端，从而降低财政补贴支出压力。根据行业交流，长沙县城市公交运营单公里补贴标准远低于青岛、武汉、长沙、郑州、宜兴等城市。再次，公交企业在满足政府采购服务的前提下，可利用部分闲暇资源为公众提供高端定制服务，此类收入无需纳入规制范围，既激发了公交企业的生产经营活力，也弥补了常规公交线路服务能力的不足。

　　3.2 不足。其一，补贴标准的核算工作需要经验十分丰富的专家来牵头组织，否则容易造成较大偏差。其二，公交企业在生产经营过程中，可能为了追求经济利益而放松安全管理工作，交通主管部门需加大日常安全监管力度。

　　4 长沙县公交行业发展改进思路

　　4.1成本核算标准化。参照政府投资项目预算编制的做法，对于公交运营过程中产生的各类成本，由财评中心建立并完善其记取方法、标准范围及核算程序，当社平工资、公交车售价、保险、能源单价等运营成本因素发生变动时，单公里运营成本可根据相应公式自动计算得出，不再需要第三方机构重新核算。

　　4.2 出行服务智慧化。提高公交站台信息化水平，市民可通过观看显示屏或者扫二维码，查询了解公交车发车频次及到达时间。开发公交出行预约平台，提供定制服务并适当提高收费标准，当出行预约达到一定人数时，即可开通直达快线。

　　4.3 资源资产社会化。充分利用非高峰时段的闲置车辆为有需求的企事业单位提供集中出行服务(如春秋游、展会接驳等)。对于乘坐率不高的部分线路，结合当地文旅特色，利用车厢闲置区域自动售卖文创产品。鼓励驾驶员以参股的方式参与某条公交线路的运营，激发驾驶员安全文明驾驶、降本增效的主管能动性。

　　参考文献：

　　[1] 湖南省人民政府门户网站.2021年中国中小城市高质量发展指数研究成果公布 湖南多个县市区上“百强榜”. (2021-09-29). [2026-04-07].

　　https://www.hunan.gov.cn/hnszf/hnyw/zwdt/202109/t20210929_20677333.html

　　[2] 中国政府网.交通运输部 国家发展和改革委员会 公安部 财政部 人力资源和社会保障部 自然资源部 国家金融监督管理总局 中国证券监督管理委员会 中华全国总工会关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见.(2023-10-08).[2026-04-07].

　　https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202310/content_6907977.htm