欧洲空管环境治理的闭环逻辑与启示：基于《欧洲航空环境报告2025》的分析

　　摘要：构建“目标设定、绩效测量、运行优化、激励反馈”的闭环治理体系，是欧洲推动空中交通管理减排的关键路径。本文基于《欧洲航空环境报告2025》分析发现：欧洲通过SES2+政策框架设定了阶段性减排目标;依托KEA等关键绩效指标量化测量航路效率损失，识别出外部干扰与垂直效率短板;进而以自由航路空域和“共同项目一”等运行与技术手段实施针对性优化;并通过绩效审查机构的激励与SESAR部署管理者的强制机制形成反馈，驱动下一轮改进。这一闭环实现了宏观政策向微观运行的传导。据此，本文建议我国空管绿色发展：一是构建多维度绩效指标体系，夯实测量基础;二是扩大连续下降运行应用，推进自由航路运行的可行性研究，打通优化路径;三是依托空管信息平台建立数据共享与协同决策机制，完善激励反馈，形成治理闭环。

　　关键词：空中交通管理;环境治理;单一欧洲天空;绩效管理;绿色发展

　　一、引言

　　国际民航组织第42届大会核准的第八版《全球空中航行计划》已将环境可持续性确立为空管关键绩效领域，并指明运行改进与空域设计是实现2050年净零碳排放目标的关键支撑。然而，如何将宏观目标转化为可执行、可衡量的具体行动，是全球共同难题。

　　欧洲的探索为此提供了一个闭环治理的范本。它以单一欧洲天空(SES)框架为依托，在SES2+政策立法、SESAR技术研发与绩效管理之间，构建起“目标设定、绩效测量、运行优化、激励反馈”的完整链条，将环境目标内化为空管的日常运行。当前，我国民航正值绿色发展转型攻坚期，空域精细化管理、运行效率提升、多主体协同等挑战并存。本文基于《欧洲航空环境报告2025》，聚焦欧洲如何通过闭环治理各环节(指标迭代、瓶颈识别、技术部署、机制激励)的集成经验实现环境绩效提升，并据此提炼对我国的启示。

　　二、政策演进：从框架建立到改革攻坚

　　(一)SES框架建立了宏大的政策愿景，但未能打通向运行传导的通道

　　2004年，欧盟委员会启动单一欧洲天空计划，首次以系统性改革整合欧洲空管，以提升空管在安全、效率、成本和环境领域的绩效水平。单一欧洲天空空管研发项目(SESAR)作为其技术创新核心，负责研发和部署新一代空管技术与程序，其长期目标是实现“数字化欧洲天空”，将欧洲建设成为全球效率最高、最环保的飞行空域。根据《欧洲空管总体规划》，到2050年，每个航班的平均二氧化碳排放量预计可减少9.3%。

　　然而，愿景与落地之间存在明显断层。SESAR虽研发出百余项解决方案，但各国在空域设计、安全要求上的差异，以及空管单位的国有垄断性质，使通用解决方案难以推广。空管现代化进程受阻，政策目标无法有效传导至微观运行。

　　(二)SES2+改革强化了激励机制，但未能解决体制性梗阻

　　为打通传导通道，欧盟委员会于2020年提出“SES2+”立法提案，该提案于2024年获得欧洲议会和理事会审议通过。SES2+强化了经济绩效监管，并设立常设绩效审查机构，将环境绩效从倡导转为硬性激励，为“目标设定”注入了执行动力。

　　但改革未能根除深层梗阻。一方面，当航空公司需求高涨时，流量管理单位缺乏手段强制空管单位提供足够容量，供需矛盾突出。另一方面，SESAR解决方案“最后一公里”的部署难题依旧存在，各国在空域设计和安全要求上的差异，使得具有国有垄断性的空管单位难以就通用解决方案达成一致。政策框架虽有激励，但缺乏强制协同的手段。

　　(三)目标传导的核心矛盾：容量与环境激励的错位

　　欧盟2050年气候中和目标与《零污染行动计划》对航空业提出了硬性减排要求。能否实现，取决于空管、机场、航司能否将效率优化转化为真实的减排成果。

　　当前，传导路径面临两大核心矛盾。一是安全优先原则下，为保障间隔而采取的替代程序常以牺牲燃油效率为代价，这些程序与连续下降运行等燃油效率措施难以兼容，形成容量与环境的零和博弈。二是政策层面的“激励环境绩效”导向，如何转化为成员国和空管单位可操作、愿执行的具体行动，仍是SES2+改革后亟须破解的难题。

　　三、绩效管理：从单一测量到闭环驱动

　　(一)目标设定：参考期机制与单一核心指标

　　欧洲空管环境绩效管理建立了严格的制度框架。SES绩效与收费方案确立了环境、安全、成本、容量四大重点领域，并以五年为一参考期(RP)，制定欧盟与成员国层面的绩效目标。这种周期性的目标管理，确保了环境绩效工作的持续性和可比性。

　　在RP3(2020-2024)期间，环境绩效仅由一个关键指标衡量：实际航路延展率(KEA)指标。该指标测量飞机实际航路与大圆距离(理论最短距离)的差异，数值越高，效率越低。指标简单直观，但易受外部因素干扰。

　　(二)测量发现：外部事件扭曲绩效归因

　　疫情后，KEA指标在2022、2023年显著下滑，成员国未能实现当年目标(2022年为2.37%，2023年为2.40%)。绩效审查机构估算，2022年仅因未达目标(相差0.59%)就导致额外飞行距离2600万公里，多耗燃油1.18亿千克，排放3.75亿千克二氧化碳。

　　然而，指标恶化难以完全归咎于空管系统自身。乌克兰冲突及其导致的欧盟部分空域限制，严重干扰了KEA指标的准确性，使其无法清晰反映空管改进成效。绩效审查机构承认，外部因素使得评估空管行动的实际效益变得困难。这一局限暴露了单一指标在绩效管理中的脆弱性。

　　(三)测量局限：忽视垂直效率与终端区运行

　　KEA指标仅关注水平航路，无法反映垂直飞行效率与终端区运行效率，后两者对燃油消耗同样关键。以连续下降运行为例，2023年欧洲完成连续下降运行的航班比例稳定在30%至35%，即使在航班量平稳的月份也未见提升。这是因为繁忙时段管制员为保障安全间隔，必须使用雷达引导、速度控制等手段进行人为干预。

　　同样，航班在终端区进场阶段的额外等待时间和地面额外滑行时间，会直接增加燃油消耗。随着航空市场复苏，欧洲40个最繁忙机场的进场等待时间和滑行时间明显回升。这些数据表明，单一KEA指标无法完整刻画空管系统的真实环境绩效。

　　(四)指标迭代：向多维度闭环驱动的转型

　　鉴于上述局限，欧盟委员会在SES2+提案中计划为RP4(2025-2029)制定更科学的环境绩效指标，但因立法程序耗时较长，这一计划推迟至RP5(2030-2034)实施。届时，环境与气候将合并为单一关键绩效领域，在能够确定并实施新指标的前提下，针对终端区空管服务制定具有约束力的目标。

　　目前，欧盟正在研究更具鲁棒性的关键绩效指标。经过RP4期间的监测与分析，新指标将在RP5及以后用于绩效目标设定。这意味着欧洲空管的环境绩效管理，正从“单一指标测量”走向“多维度指标闭环驱动”的新阶段。

　　四、运行效率：瓶颈识别与优化空间

　　(一)效率损失的结构性分布：巡航与爬升是主战场

　　绩效测量揭示了效率损失的结构性特征。2023年，欧控范围内航班碳排放总量达1.802亿吨，较2022年增长14%。按飞行阶段分析，巡航阶段占总排放量的62.9%，爬升阶段占23.2%。二者构成减排主战场。

　　欧洲流量管理单位研发的额外燃油消耗指标，为识别效率损失提供了更精细的工具。该指标比较特定机型在特定航线上与最优燃油效率之间的差距。数据分析发现一个关键特征：航程不足5000公里的航班占总量的95%，其燃油消耗占总量的55%;而仅占5%、航程超过5000公里的远程航班，消耗了45%的燃油。这意味着，优化中短途航班的爬升与下降效率，以及优化远程航班的巡航效率，是破解结构性效率损失的关键。

　　(二)核心措施的实施成效：跨境自由航路空域验证优化潜力

　　自由航路空域是提升水平飞行效率的核心措施，其潜力已被验证。它允许航空公司在指定空域内自主规划进出点之间的航线，极大提升了航线规划的灵活性。根据欧洲空管总体规划和相关法规，具有跨境功能并与终端区顺畅连接的自由航路空域应在2025年底前完成建设。

　　欧洲已建立波罗的海、博瑞利斯等多个跨境自由航路空域。博瑞利斯是九国共同实施的跨境自由航路空域。全面实施后，预计每年可减排4.4万至9.4万吨二氧化碳。这一数据验证了通过空域结构优化释放减排潜力的可行性。

　　(三)系统韧性的薄弱环节：罢工事件暴露连锁冲击

　　2023年初的40天内，欧洲经历34天以法国为主的民航罢工事件，超过23万个航班受影响。每个罢工日平均多飞行9.6万公里，多消耗386吨燃油，多排放1200吨二氧化碳。以3月12日为例，约有40个航班为避开法国空域，每班比平日多飞至少370公里，影响波及欧洲大陆30%的航班。

　　这一事件揭示了单一国家运行中断对全欧洲民航网络的连锁冲击。如果欧洲层面推行保护飞越航班的最低服务标准，将有助于减轻此类事件对公众出行和环境的影响。它同时表明，环境绩效不仅是技术和效率问题，也是系统韧性问题。

　　五、技术创新：从分散研发到闭环赋能

　　(一)研发体系：瞄准运行瓶颈，提供系统性解决方案

　　面对运行瓶颈，SESAR提供了系统性的解决方案。自2007年SESARJU成立以来，已研发出百余项创新解决方案。2024年更新的《欧洲空管总体规划》进一步明确了战略部署重点，为SESAR解决方案的推广提供了行动指南。

　　技术创新聚焦于飞行各阶段，回应测量发现的效率损失。针对地面滑行阶段延误，重点是提高起飞许可时间的准确性，减少飞机在跑道口的等待。单发滑行和由环保车辆牵引的关车滑行等新技术，能显著降低地面排放，例如ALBATROSS项目可使排放减少超过50%。

　　针对爬升与下降阶段，技术创新重点在于提升连续下降运行的实施比例。目前，飞机开始下降的位置通常比最佳下降点早35至70海里，导致垂直飞行效率较低。运用机载计算机系统中扩展预测剖面(EPP)数据，地面系统可以显示最佳爬升顶点和下降顶点，帮助管制员引导飞机执行更高效的飞行路径。这正是为破解连续下降运行实施率低的瓶颈而设计的技术方案。

　　针对巡航阶段，自由航路空域已在欧洲广泛应用，当前的技术重点转向提升垂直飞行效率。研究表明，低于最佳高度飞行可能增加6%至12%的燃油消耗。通过为空管工作引入数字化和自动化工具，如动态航路可用性文件，可以有效提升空域容量，使飞机能在最佳高度飞行。

　　(二)强制部署：以“共同项目一”打通“最后一公里”

　　为解决SES2+改革中方案转化困难的问题，共同项目一(CP1)引入强制部署机制。CP1强制实施6项空管自动化功能，计划在2027年底前完成部署。预计其效益将占2035年欧洲空管总体规划目标的20%，是欧洲空管走向可持续发展的重要一步。

　　CP1的效益分析构成了闭环中的“激励反馈”。数据表明，2023年，CP1每投入1欧元即产生1.5欧元收益，同时节省0.6千克二氧化碳排放。随着全面部署，到2035年，这一收益成本比将增至5.9，每欧元对应4.0千克二氧化碳减排。清晰的量化效益，为持续投入和推广提供了有力的激励反馈。

　　六、实践案例与中国启示

　　(一)瑞士空管：跨境协同验证优化路径

　　瑞士空管Skyguide于2022年底在其负责空域(瑞士及法、意、德、奥部分地区)引入自由航路空域，重点优化瑞士与德国间的飞行路径。实施后评估显示，水平飞行效率与疫情前相比，瑞士空域内的计划飞行航迹效率提高22%。跨境自由航路空域使两国交界处的飞行效率大幅改善，计划航路和实际航迹分别提升16%和19%。

　　值得关注的是，在2023年航班量增长5%的情况下，通过持续优化，计划航路和实际航迹的飞行效率仍分别提升13%和2%。这一案例有力验证了跨境自由航路空域作为“运行优化”措施在应对流量增长、提升效率方面的可行性。

　　(二)奥地利空管：公众参与完善激励反馈

　　奥地利空管Austro Control在提升决策透明度方面树立了榜样。2024年启动的公众参与计划(CICERO)，邀请民众参与评审飞行程序变更。公民可直接对现有航线提出改进建议，对新航线方案提供反馈。启动前两个月，已收到并处理超过500份公众意见。

　　该计划不仅提升了决策透明度，更将公众对噪声等环境影响的关切，直接反馈至运行程序的设计优化中，形成了独特的社会监督与激励闭环。其目标是通过降低航空噪声提高生活质量，建立更安全、准时和环保的空管系统。

　　(三)欧洲经验与中国路径：从“闭环”视角看三点启示

　　欧洲实践的核心，在于构建并运行了“目标设定、绩效测量、运行优化、激励反馈”的治理闭环。我国空管绿色发展可从这一视角汲取经验。

　　第一，夯实绩效测量基础，构建多维度指标体系。我国空管绩效管理偏重安全与效率，环境指标尚不完善。建议在“十五五”规划中，借鉴实际航路延展率指标设计思路，结合我国空域结构特点，研究应用KEA指标。同时，将连续下降平飞时长、终端区额外飞行时间、额外滑行时间等指标纳入监测体系，形成覆盖航路、终端区、场面的多维度环境绩效监测框架，为精准识别瓶颈提供工具。

　　第二，突破运行优化瓶颈，加快成熟技术本土化推广。建议在运输机场推广连续下降运行，将成熟技术规模化应用，同时推进自由航路空域运行概念的可行性研究。在推广过程中，应同步评估其对空域容量和安全的影响，寻找适合我国运行环境的最佳实践，破解容量与环境矛盾。

　　第三，完善激励反馈机制，推动数据共享与协同决策。欧洲基于航迹运行的实施经验表明，数据共享是提升运行效率、形成反馈的关键。建议加快全国空管信息平台建设，推动军民航、空管与机场、航空公司之间的数据互联互通。在此基础上，探索建立基于航迹运行的协同决策机制，将环境绩效目标嵌入日常运行决策流程，并建立量化效益评估与反馈机制，为构建多方协同的绿色空管运行体系奠定制度基础。